基督信仰與反貪腐運動

2012 八月 13日, 星期一 14:42

作者:溫英幹(現為台灣國立東華大學榮譽教授,美國冠冕財務事工華人外展事工主任,世界銀行資深經濟專家。)

自有人類以來,貪污就存在,從未根絕。史上西周已有記載:「國家之敗,由邪官也;官之失德,寵賄章也。」(《左傳?桓公二年》)。歷朝政府用各種方式來防止貪污,不過效果不彰。宋朝李新說:「廉吏十一,貪吏十九。」王亞南在《中國官僚政治研究》中說:「中國一部二十四史,其實是一部貪污史」。1  貪污和其他罪一樣,不但是法律上的罪,也是道德的罪。中文貪污、腐敗、貪腐是同義字,英文則為 corruption。

在經濟開放與政治民主的全球化浪潮下,蔓延普世的貪腐遭一般人民厭惡,故從1990年代開始,國際多種組織機構同時推動反貪腐運動。聯合國在2000年開始制定《聯合國反腐敗公約》,於2003年開放各國簽署,2011年底已經有158個國家簽約,成為普世運動。

本文從學理、實務及聖經原則,對此重要議題作一簡論,並呼籲基督徒,在反貪腐一事上務要遵從聖經教導,不與罪人同謀,負起端正社會風氣的責任。

貪腐的定義

一般提到貪污或貪腐,是指政治上的腐敗,利用公權力或職務牟取不法利益。所有形式的政府都可能出現腐敗,程度深淺不一,從利用影響力作事牟利,到機構性行賄和作假,甚至集體犯罪(例如警察和海關)。有時腐敗的官員甚至與犯罪集團連結,協助販毒、洗錢、販賣人口、強迫賣淫、誣告構陷等。

Like Us on Facebook

每個國家對腐敗的定義略有差別。例如政治募款行為,在一個國家可能合法,在另外一個國家算是非法。2 現代企業倫理除了重視企業社會責任與公司治理,也強調辦公室倫理及反貪污措施。

以下簡列主要的貪腐形式:

1. 賄賂。指利用職務便利來收賄,收取回扣或勒索財物。這是最大的貪污來源,估計每年全球以賄賂方式支付的金錢,高達八百億美金。賄賂是違法的行為,但它也可以是企業倫理議題,因在不同的情境及文化環境下,賄賂的界定會有所變化。賄賂的出現,许多時候是因為有機可乘,特別在高度經濟管制的地區,及公務員薪資偏低的社會中。

2. 偷竊侵佔。包括(1)侵佔公款。將公共財物據為私有,如,將民眾繳納的稅金或費用據為己有,或用公款修繕私人住宅。(2)移轉國家資產。在政府企業民營化過程中,企業家與官員連手,將政府企業的資產竊為私有,相互分贓。在社會主義國家過渡到市場經濟時,這種情況最常出現。台灣金融業民營化的過程中,也曾發生這類個案。

3. 政治及官僚體系的腐敗。包括(1)圍標。政治人物利用職權,介入民間企業的經營權爭奪或商業糾紛。(2)與黑道勾結或與犯罪集團勾結。政治人物可能與黑道勾結;倘若其本人從前即是黑道人物,藉選舉成為官員或立法議員,更容易形成貪污集團。(3)系統性貪污。一個政府的官僚體系可能十分清廉,也可能貪污嚴重,關鍵是整個系統。環境清廉的國家比較不會有貪污現象或誘因,但貪腐嚴重的國家,官員有如掉入醬缸,不貪污反而不能融入該體系。例如,華爾街日報1998年8月19日報導,印尼政府官員將世界銀行貸款私吞20%以上。

4. 私人部門的貪污。主要問題是民營企業領袖的操守。如果老闆慣於以行賄得到企業績效,該企業就容易官商勾結。其次是辦公室倫理問題。輕微的如:偷取辦公用品、浮報出差費及加油費。美國2010年11月辦公用品偷竊的調查報告顯示,最常被偷的是筆(60%)、紙張(42%)、隨身貼(34%)、電腦軟體(31%)及郵票(31%)。該結果與2006年3月的調查接近,可見是長期問題。3

貪腐的誘因

組織不健全、政策扭曲的社會,是貪腐的溫床。國家清廉程度與人均所得(特別是公務員薪資的高低)成正比。低所得國家,公務員養家活口困難,加上工作表現與薪資並不掛鉤,因此容易發生貪污行為。

在出現系統性貪腐的國家,法律雖有規範,但鮮有執法,甚至高級官員(包括國家領導人)帶頭收賄,上行下效,以致貪污盛行。即使領導人不貪,各基層公務員系統性貪污情況仍然嚴重,並且官官相護,司法不公。此外還有賣官行為:將轄下職位販售牟利,或因私利而雇用不適任官員。

引發貪腐的主要誘因,有下列政策或措施:4

1. 管制。對經濟活動有管制,例如限定價格、工時、進口限額、產品。凡有管制存在,官員就可以利用職權,圖利執勤好友、賄賂者、或企業。

2. 授權及许可證。许多政府有權核發准證,例如:酒類飲料许可證、建房至或廠房的建照、進口或出口貨物许可證等。由於相關法律模糊不清,官員可以藉機收賄。

3. 稅收制度。複雜的稅務會導致官員收賄,因納稅人都想少繳稅。在落後的發展中國家,稅務法律鬆散,讓主事的官員有上下其手的機會。

4. 政府支出及發送補貼。官員有權決定誰合乎補貼標準。有些人藉行賄造假,獲得補貼。政府的營造工程更是大量收取回扣的機會。發展中國家常不願維修公共設施,而要興建新工程,因為油水較多,政客也可藉之炫耀政績。

5. 公營事業民營化。這當中多有貪污機會。政策導致的貪污來源有:貿易限制(進出口管制)、政府補貼、價格管制、複式匯率(國家匯率視不同部門而不同)、公務員薪資低、自然資源的控制及社會制度。

6. 公共工程投標制度不完善。據報導,台灣的公共工程貪污極為嚴重,许多民意代表及縣市首長、官員涉入。某媒體宣稱,台灣的公共工程款項至少30%被層層剝削,落入貪官污吏及民代口袋。

7. 官僚機構行政效率緩慢。為了縮短作業時間,賄賂可以加速核准過程。這是最常見的作法。美國防止貪污法律甚至認可這種小額賄款的作法,稱之為方便費(Facilitation Payments)。

貪腐的影響

1. 政治方面

賄選及索賄等非法行為容易形成黑金政治。賄選使選賢與能的精神完全喪失。不道德的政治人物靠賄選上任後,自然需靠貪污來彌補賄選的成本。貪污也影響政府公權力的運作,賞善罰惡的公義性被破壞,司法公義及法紀蕩然無存,影響社會公理及公平正義原則。

2. 經濟方面

賄賂使不當得利者非法獲利,破壞自由競爭的市場經濟。據實證研究,貪污將減少投資行為及經濟成長,阻礙外國人投資的意願。不過若賄賂有其「行情」,就會被企業家視作成本的一部分,只要勞工成本相對低廉,仍可獲利。

貪污對貧困國家的窮人最為不利,且限制了他們脫離貧困的能力。富人雖以巨款賄賂腐敗的政府官員,但數額占其收入比率不高;而窮人若要行賄或被勒索,其費用占收入的比例就很高。因此貪污可以視如「累退稅率」,收入越高,所要付的賄賂就相對少。貪污也代表政府作賣家,出最高價的就得到。窮人得到政府的服務相對少,包括教育及醫療,使窮人更難脫離貧困。

世界銀行曾研究發展中國家,賄賂占企業收入的比率:小企業最高,大企業最低;家計也一樣,所得低的家庭支付賄賂的比率,比所得高的來得高。5  在貪污盛行的國家,品德操守不佳,靠行賄籠絡上級的官員容易被提拔,而操守正直的反未獲重用,造成社會資源與個人才幹的錯置。

其他影響包括:稅收減少,影響政府預算;公共工程、公用事業及政府服務的品質低落;債務增加。由於政客傾向利用公共工程牟利,许多沒有經過審慎評估的建設,盖後卻成為台灣所謂的「蚊子館」,西方所稱的「白象」工程,浪費社會資源。

3. 社會文化方面

貪腐積習很難消除。政治人物如入醬缸無法自拔;企業人士則必須和官方打交道;而東窗事發又可能被判刑。最重要的不良影響,是破壞自由競爭的機制:貪污得逞的企業或個人獲取暴利,甚至不勞而獲。在發展中及經濟轉型國家,貪污增加小企業的經營成本,比大企業更難經營。

4. 環境影響

貪腐造成環境毀壞。貪腐嚴重的國家雖立法保護環境,但環保官員經常收賄,難以依法施政。國際人道援助的物資與款項也經常遭貪污,無法達到真正需要的窮人手中。

貪腐程度的估計

估計一個國家政府的清廉或貪腐程度相當困難。目前最廣為人知的,是總部設在德國柏林的「透明國際組織」(Transparency International),它是目前反貪腐運動最活躍的非政府組織,6  每年公佈貪污印象指數(Corruption Perceptions Index, CPI),也可以譯成清廉指數。

其創辦者為德國人艾根(Peter Eigen),他本在世界銀行服務,負責非洲及拉丁美洲貸款及援助項目。由於受援國貪污盛行,他看到许多援助的貸款或贈款落入貪官污吏之手,人民未蒙其惠,因此認為要落實減貧政策,必須先杜絕貪污。1993年,他在柏林創辦透明國際社,呼籲國際一起推動反貪。他與德國帕紹大學(University of Passau)的藍道夫教授(Johann G. Lambsdorff)合作,於1995年開始發佈「全球貪污年度報告」,整合各地企業界及民眾對貪污情況的觀感作出貪污印象指數,並加以排名。

由於貪污都在暗中進行,因此該指數並非為某國的實際腐敗情況,僅是人們對該國廉潔程度的個人認知或觀感。排名僅供參考,更重要的是得分。得分越高,代表該國給人的印象越清廉。長期得分的高低則代表進步或退步。參與評估的有各國商人、學者與國情分析師。滿分10分代表最清廉,5分是分界點;低於5分表示貪腐情況嚴重,低於3分則為貪污盛行。參與調查的國家,1995年有41國,2011年有183國,幾乎涵貍狾酗H口超過一百萬的國家。

雖然CPI的編製遭受不少批評,不過至少是可比較的指標,對國際推動反貪腐運動,以及促使各國政府講求清廉,都有很大的助益。排行榜落後、貪腐嚴重的各國政府面對壓力,不得不採取改正措施,以修補國家形象。

以2011年的指數為例,它是根據十三個獨立機構7 所發佈的十七個調查數為基礎,計算出來的。在183個國家中,5分及以上的共49個國家,佔27%;不到5分的有134個國家,佔73%,表示全球將近四分之三的國家貪污情況嚴重。而3分以下的國家有72個,佔總數近40%;表示這些國家百姓度日艱苦。清廉程度與所得高低大致呈正相關。少數所得較高的國家,例如墨西哥、委內瑞拉、俄羅斯,指數仍在3分以下,表示貪污情況嚴重。台灣名列32(得分6.1),大陸名列75(3.6)。索馬利亞及北韓是全球最貪腐的國家,各只有1分。

另一份報告顯示1995-2011年間清廉指數的趨勢。新加坡與紐西蘭是歷年來最清廉的國家。香港自設立廉政公署以來,清廉指數也在進步,不受大陸嚴重貪腐的影響。中國大陸長期而言也有進步,但在全世界位列第75名。台灣1995-1996年在5分邊緣,2011年首度超過6分,表示政府在努力中。南韓在1998左右貪污盛行,之後一直有進步,但最近四年又開始下滑。美國是少數清廉指數呈長期下滑的國家,最近幾年發生數起政府高官嚴重貪污案件,目前位列全球第24名。

學界與國際社會的反貪腐努力

貪污經濟學(Economics of Corruption)是運用經濟理論和分析工具探討貪污問題的一門新學問。8 學界也與國際組織如世界銀行合作,以理論與實證來研究貪污對經濟發展的影響,並發展出估算清廉指數的方法。9

學界的努力促使聯合國制定了反腐敗公約(United Nations Convention against Corruption, UNCAC),並定每年12月9日為「國際反貪日」。10 《聯合國反腐敗公約》是首個用於打擊國際腐敗犯罪的法律文件。2000年12月,聯合國大會通過決議,要求制訂有效的反腐敗國際法律文書,「聯合國反腐敗公約特委會」隨即成立。反腐公約於2003年在墨西哥開始供各國簽署。截至到2011年底,已有158個國家批准了此公約。11

各國競相簽署反腐敗公約,也是因為民主政治的浪潮不能遏止。1970年代只有三十幾個國家是民主政體,現在全世界大多數國家都已經成為民主政體,通過媒體與社會運動,對各種改革較易推行。但反貪運動不是一朝一夕的事,仍需全體的努力。

宗教信仰與清廉程度

按貪污印象指數看來,最清廉的前幾國大部份是先進工業國家,這些國家受到基督教信仰的影響很深,特別是更正教徒,受到加爾文教義熏陶,以世俗職場為榮耀上帝的地方,因此竭力提倡為神工作,不敢得罪神,養成誠實正直及司法正義的傳統。保護人權、民主制度,都最先發生在更正教國家,後來影響天主教國家。基督新教的倫理精神發揮之後,這些國家蒙神大大賜福。真正遵守聖經原則的國家都是民主國家,重視公平正義以及人權,也因人均所得高,法制健全,減少了貪污的誘因。

一些非基督教國家,例如新加坡、香港、台灣、南韓,其政治社會及民主制度都仿效先進國家,雖以儒家文化為主,但漸漸受到基督教價值觀的影響,西化程度高,國民所得也較高,貪腐情況就減少。

2011年183個國家中,基督徒人口佔多數的國家有115個,佔63%,伊斯蘭教國家50個,佔27%。最清廉的二十個國家都是民主國家,其中基督教國家有17個,佔85%;非基督教國家只有新加坡(第5名)、香港(12名)、日本(15名),都是東亞國家,也是受到基督教影響很深的民主國家。有一些基督徒人口佔多數的天主教或希臘正教國家,清廉程度的排名卻不在前,如義大利、羅馬尼亞、保加利亞及希臘,可見其中掛名的基督徒很多。

清廉程度排名最低的二十個國家,11個為伊斯蘭教國家,6個為基督教國家,兩個佛教國家(柬埔寨及緬甸),一個非宗教國家(北韓)。

以指數的平均分數而言,基督教國家平均4.40分,伊斯蘭教2.93分,佛教3.53分,華人宗教(儒釋道及民間信仰綜合)6.50分(包括中國大陸、澳門、台灣、香港及新加坡,由於香港與新加坡分數很高,連帶拉高指數)。

有些清廉程度偏低的基督教國家正在推動反貪腐運動,還與基督教團體聯手。肯亞是一個例子。其基督徒人口佔83%,福音派基督徒也佔將近50%,但貪污指數在2011年只達2.2分,排行154名,而且從1995年至今改善很少。「肯亞反貪污委員會」與「肯亞福音聯盟及基督徒聯會團契」合作,在2008年出版了一本反貪污的查經指引(Integrity: A Weapon Against Corruption),12  希望藉著查考聖經來教育大眾,效果如何還待觀察。可見貪污風氣一旦形成,非常難以破除。

聖經對反貪腐的教導

貪污是不誠實、偷盜及貪心的綜合體。中文「貪污」表明,先有貪念才去污(竊取),是很傳神的詞語。十誡的第八到第十誡命明言不可偷盜、不可說謊、及不可對不屬於自己的東西起貪念。亞當夏娃開始犯罪的原因,就是貪心或貪婪。「人心比萬物都詭詐,壞到極處,誰能識透呢﹖」(耶利米書17:9)「貪財是萬惡之根。有人貪戀錢財,就被引誘離了真道,用许多愁苦把自己刺透了。」(提摩太前書6:10)貪愛錢財,就容易掉入不義之財的陷阱,加上周遭有貪污的環境,就會與罪人同行。

英國歷史學家阿克頓爵士(Lord Acton, 1834-1902)在1887年寫給一位主教的話,成了名言:「權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗。」(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely.)很多獨裁者貪腐以終,就是因為缺乏制衡。而民主制度最重要的特色,就是權力制衡(check and balance),因為它接受聖經所言「人有罪性」的觀念,故強調必須要制衡。

基督徒要非常儆醒,才能出污泥而不染。「不從惡人的計謀,不站罪人的道路,不坐褻慢人的座位,惟喜愛耶和華的律法,晝夜思想,這人便為有福!」(詩篇1:1)神要信徒行為正直誠實。聖經這方面的經文很多,例如,「你們不可偷盜,不可欺騙,也不可彼此說謊。」(利未記19:11)「行動正直的,敬畏耶和華;行事乖僻的,卻藐視祂。」(箴言14:2)我們不能一方面不誠實,一方面卻愛神。因此基督徒必須守法、誠實報稅、不說謊、不報假賬及不偷用公司用品。

1. 領導者必須誠實。不誠實的領袖,就有不誠實的下屬。「君王若聽謊言,他一切臣僕都是奸惡。」(箴言29:12)不誠實的人沒有資格作領袖。摩西選千夫長、百夫長等幹部的資格,是「敬畏神,誠實無妄,恨不義之財的人」。(出埃及記18:21)

2. 審判必須公平。執法人員不可徇私,接受關說,屈枉正直。「不可隨眾行惡;不可在爭訟的事上隨眾偏行,作見證屈枉正直,也不可在爭訟的事上偏護窮人。」(出埃及記23:2-3)「審判時看人情面是不好的。對惡人說:你是義人的,這人萬民必咒詛,列邦必憎惡。」(箴言24:2-24)

3. 不可行賄或受賄。因為這樣的行為會使公義受損,顛倒是非。聖經有關賄賂的經文多達25處,而在當年摩西帶領以色列人出埃及時,神就已警告他們不可賄賂。如,出埃及記23:8:「不可受賄賂;因為賄賂能叫明眼人變瞎了,又能顛倒義人的話。」

4. 信徒要知足。主耶穌說:「你們要謹慎自守,免去一切的貪心,因為人的生命不在乎家道豐富。」(路12:15)保羅強調:「只要有衣有食,就當知足。」(提摩太前書6:8)

基督徒是神在社會的代表,我們要以身作則,影響社會,不但自己行為正直,也要公開反對貪腐。因為我們要作光作鹽:「你們是世上的鹽。鹽若失了味,怎能叫他再鹹呢﹖以後無用,不過丟在外面,被人踐踏了。」(馬太福音5:13)我們也要負起守望者的責任:「我立你作以色列家守望的人,所以你要聽我口中的話,替我警戒他們。」(以西結書3:17)

如何減少貪腐

至於如何減少貪污,學者雖舉出一些對策,但實行起來大為不易,要看國家領導人的魄力及社會大眾改革的意願。

政府要擁有高品質的官員和官僚體系,公務員要有競爭性的薪資,以減少貪污誘因。反貪污治罪的法規,需要配合嚴格執法及透明的官僚作業程序,特別是公共工程的貪污問題。除非改變官僚體系運作並嚴格執法,否則不容易扳倒貪污巨獸。

官員不應權力太大,並要有制衡。應該避免給官員過多的裁量權。多數受訪者認為,貪腐最嚴重的是「政黨」,其次是警察、國會、公務員;台灣民眾則認為「警察」最貪腐。社會及媒體必須對貪腐行為施以道德壓制。在民主國家,由於媒體及社會運動的推動,肅貪反貪比較容易;在極權國家,則除非領導人正直清廉,否則很難。

企業需要自律,不以行賄來達到生意目的。通用汽車(GM)、寶潔(Procter & Gamble)、殼牌集團(Shell)等三十餘家公司,在1999年一致同意遵守全球蘇利文原則(Global Sullivan Principles),13 其中表明企業應該尊重人權,取消歧視,酬勞員工,提供健康工作場所,倡導公平競爭,並特別提出:不提出、支付或接受賄賂。

基督徒理當參與反貪污的社會運動,使自己國家的清廉程度提高,造就一個有公義有憐憫的社會,以蒙神賜福。「世人哪,耶和華已指示你何為善。祂向你所要的是什麼呢﹖只要你行公義,好憐憫,存謙卑的心,與你的神同行。」(彌迦書6:8)

註:1. 轉引自維基百科,中國貪污條。 2.參見維基百科, zh.wikipedia.org/zh-hant/政治腐敗。 en.wikipedia.org/wiki/Political_corruption 3. http://www.oh-yay.com/workplace-theft-survey-shows-most-employees-pilfer-886433.html 4. Hendrick Van den Berg, Economic Growth and Development, McGraw-Hill, 2001, 454-460 5. World Bank World Development Report, 2000-2001, 102, Todaro 567 6. 參見http://www.transparency.org/;http://en.wikipedia.org/wiki/Corruption_Perceptions_Index ;http://en.wikipedia.org/wiki/Transparency_International 7. 這十三個機構包括來自非洲開發銀行,亞洲開發銀行,經濟學人雜誌智庫,自由之家,全球觀察(Global Insights),世界銀行等九個機構的專家分析數據,及瑞士洛桑管理學院(IMD),及世界經濟論壇等四個機構所作商界對駐在國的清廉狀況分析。所有這些資料來源及測算的都是公共和政治領域裏的總體腐敗程度的評估,包括賄賂的頻度和數額。 8. 最早發表論文的是耶魯大學Susan Ros-Ackerman教授在1975年一個經濟學期刊發表貪污經濟學一文,經濟學界開始研究此問題,目前已有3000篇相關論文。 9. 參見葉秋南:《貪污經濟學》,台灣經濟金融月刊,46卷4期,2010年4月,頁65-76;這是一篇值得參考的文獻,對貪污經濟學的理論與實證有極好的介紹。本文许多地方參考葉教授這篇文章。 10. OECD也有類似公約,1997年開始推動,最近版本為2011年版本。http://www.kacc.go.ke/docs/KACC-Religious-Study.pdf OECD Anti-Bribery Convention(OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, 關於打擊國際商業交易中行賄外國公職人員行為的公約http://www.oecd.org/document/21/0,3746,en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html)。目前除了34個OECD會員國外,還有非會員國的四個國家加入簽署(Argentina, Brazil, Bulgaria, and South Africa)。(中文,關於打擊國際商業交易中行賄外國公職人員行為的公約 http://www.oecd.org/dataoecd/55/47/47429828.pdf 11. 公約被定義為是聯合國為世界各國加強反腐工作、提高反腐成效、促進反腐領域的國際合作而通過的一項指導國際反腐敗鬥爭的法律文件。 12. http://eb.wikipedia.org/wiki/Sullivan_principles 13. http://en.wikipedia.org/wiki/Sullivan_principles

蒙允轉自《恩福》雜誌總第44期(2012年)。